周冶陶打开电脑，网络上接连蹦出的“家长偷看孩子短信或将违法”的报道和评论让她有些惊讶。

“我们的草案条文中是这样描述的吗？”周冶陶连忙翻开《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法(草案)》，仔细阅读一遍，她长舒一口气：“可能大家理解不一样。不过大家提意见是好事，可以让这部法规更加完善。”

今年2月，《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》立法项目正式启动。近日，湖北省人大内务司法委员会主任委员周冶陶与记者聊起了这部法规草案出台的前前后后。

背景

新法规范新问题

1993年，《湖北省未成年人保护实施办法》开始实施。“十几年过去了，社会变化很大，涉及未成年人保护方面也出现了一些新问题，1993年制定的法规显然不够用了。”周冶陶告诉记者。

她举例说，1993年的时候，电脑还没有普及，更不用说网吧的问题了。而现在，未成年人沉迷于网络游戏是个很突出的问题。怎么让未成年人远离网络暴力、色情，以前的法规没有规定。

“制定《湖北省未成年人保护实施办法》的时候，社会上也有家教的现象，不过不多。但是今天，有偿家教的现象已经泛滥。”周冶陶说，有的教师本职工作不认真做，在课后开设辅导班、提高班，孩子不参加辅导班，考试就没有好成绩。这种现象与减轻学业负担的精神也是不符的。

周冶陶至今还记得，在进行《湖北省实施〈中华人民共和国妇女权益保护法〉办法》立法调研时，一位医生告诉她：现在的孩子太缺乏生理卫生知识了。“未成年人缺乏青春期教育，不是什么新问题，但现在必须规范了。”周冶陶说，同样，心理卫生教育也是目前未成年人教育中所缺乏的，博士生、硕士生跳楼的事情频频发生就说明了这一点。

“留守儿童现象是个新问题，目前侵犯留守儿童权益的问题很多，湖北也是留守儿童大省，而以前的法规缺乏对留守儿童监护的规定。”周冶陶认为，种种新问题的出现，都需要新的规范。

此次草案出台的另一大背景，就是2007年6月1日开始施行的《中华人民共和国未成年人保护法》。“国家法律已经修订了，地方性法规也需要作出相应地修改，这样才能保证工作中的针对性。”周冶陶说。

过程

三次调研打基础

如果立法规定，在涉及未成年人隐私案件的审理中，法庭不能播放录像，怎么质证？

今年2月，湖北省人大内务司法委员会组织委员兵分两路，前往武汉、宜昌、咸宁等地市进行立法调研。期间，有法官提出以上意见。

“在未成年人隐私保护这方面，我们最初提出的观点是，涉及未成年人隐私的案件，在公安机关录像后，检察院、法院不得重复播放录像。”周冶陶说，“但是法官提出的意见是合理的，所以我们在草案中的描述是：公安机关、人民检察院、人民法院在办理未成年人性侵害案件时，应当采取措施保护未成年人的隐私权和名誉权，防止未成年被害人生理、心理上受到新的伤害。”

调研中，“必须加强未成年人法制教育”，成为委员们的共识。在湖北，曾有一名学生因为小纠纷，将其同学捅死。这名学生在派出所录完口供后，对民警说了一句话，“警察叔叔，我可以走了吗？我得回家吃饭去了”。

“这件事对我们触动很大。”周冶陶说，虽然“法制副校长”工作已经展开，但是一个学期一两次法制讲座显然是不够的。

为此，草案规定：教育行政部门应当将法制教育纳入教学大纲。学校应当配备专兼职法制教师，保证课时；聘请兼职法制副校长或者法制辅导员，实行课堂教学与校外教育相结合。

“我们也考虑过教学大纲能否修改的问题。”周冶陶告诉记者，委员们从教育部的文件中找出了依据，教育部规定教学大纲可以结合省情制定。“所以，我们明确将法制教育纳入教学计划中。”

4月，湖北省人大内司委结束省内调研，开始奔赴北京、天津等地，借鉴外地立法经验。

省外调研，给周冶陶影响最深的是天津市的绿色网吧：“所有的暴力、色情信息都被软件过滤了，玩网络游戏2个小时后自动关闭。这些做法都很好，不过这些也要与各地经济情况挂钩。”

“在调研中，有网吧业主提出，未成年人沉迷网络游戏的问题，不能一棒子打在网吧身上。如果没有网络游戏，未成年人又怎么会沉迷？”周冶陶说，“这些观点也不无道理。我们在草案中的规定是，学校应当加强网络知识与技能教育，校内互联网上网场所应当为未成年学生提供健康有益的上网服务，不得出租或者承包经营。”

省内、省外两次调研，《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法(草案)》初具雏形。随后，委员们再次前往湖北部分地市调研，这次调研的对象范围相对较小，“主要是看教育行政部门、中小学校长、教师、家长、学生对这部法规的意见”。

“我认为，应当将‘不得公布学生成绩和名次’这一条去掉。”一名初二的学生提出他的看法，“如果连学业的压力都承受不了，以后面对更加激烈的社会竞争，我们何以为堪？”

周冶陶告诉记者，当时真没想到一个孩子能说出这么成熟的话。不过，考虑到减轻学业负担和未成年人德、智、体、美全面发展这些因素，没有把这条去掉。

“让学生参加立法调研的座谈，应该说是首次。”周冶陶说，这次立法，我们强调未成年人的参与权。

审议

委员意见很重要

“‘本办法所称未成年人，是指本省行政区域内未满十八周岁的公民。’这一条需要修改。”近日，湖北省十一届人大常委会第十次会议对《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法(草案)》进行审议。有委员提出，“本行政区域怎么理解？是指户口所在地，还是指在湖北居住的。”

“这个建议我们采纳了，现在正作修改。”周冶陶说，“不过有些委员提出的意见，我们没有采纳。比如，在草案中规定：父母或者其他监护人应当预防和制止未成年人购买彩票。有委员提出，16岁的孩子有民事行为能力，制止其购买彩票违反了《民法通则》。”

周冶陶说：“对于这一点我们没有修改，因为找到了依据。今年7月1日开始施行的国务院《彩票管理条例》规定：彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者不得向未成年人销售彩票。”

展望

家庭保护有难点

对于这次立法，周冶陶认为，有些问题没有纳入。“不是没有考虑到，而是现在实现不了。如果把做不到的事情写进去，就会损害法规的权威。”周冶陶举例说，“比如保证未成年人活动场所。城市和农村距离较大，不能硬性规定。目前草案中的描述是，节假日期间，学校的文化体育设施应当向未成年人免费开放，未成年人应当爱护设施、设备及物品。学校应当加强对设施的检查、维护，保证其使用安全。”

“这个办法通过后，在实施的过程里，可能在家庭保护这方面存在问题。”周冶陶分析，法规对家长的责任作了很多约束，比如规定：“父母或者其他监护人应当保障未成年人必要的文体活动时间和睡眠时间；以良好的品德和正确的言行教育、影响未成年人，鼓励其适当参加家庭劳动、社会公益活动。”但是，家长的素质不一样，又没有人管家长，能不能落实还要打问号。“很多问题，我们只能是倡导。”周冶陶说。