原标题：“软法”为申城高校带来哪些“制度红利”

　　来源：文汇报

　　我国第一部促进高等教育改革发展的地方性法规——《上海市高等教育促进条例》　（简称　《条例》）　今起正式实施。开全国之先河，以创制性的地方性法规形式引领、推动上海高等教育改革发展，这部备受瞩目的　《条例》将为沪上高教界带来哪些新的“制度红利”？

　　日前，在市教委召开的《上海市高等教育促进条例》实施研讨会暨《〈上海市高等教育促进条例〉释义》编写启动会上，多位与会学者指出，这部《条例》的实施，将进一步扩大高校的办学自主权。而对办学者来说，能否最大限度地用足政策，以更大的勇气和创新举措推进体制机制改革、全面提升本市高等教育的质量，将是这部《条例》在实施过程中的最大看点。

　　■“规划入法”，立法初心有新意

　　上海市人大教科文卫委副主任委员周景泰介绍，“规划入法”是制定《条例》的初心，也是这部《条例》创新之所在。

　　据悉，本市已编制完成　《上海高等教育布局结构与发展规划　（2015-2030年）》　《上海高等学校学科发展与优化布局规划　（2014-2020年）》　《上海现代职业教育体系建设规划　（2015-2030年）》　三大规划，并已颁布实施。“一张蓝图画到底，通过立法吸收三大规划中经过科学论证和实践检验的、已基本成熟的一些核心内容和有效做法，《条例》　的实施，为三大规划的落地和长效推进提供有力的法律保障。”周景泰说。

　　以“扎根中国大地办大学”理念为指引，《条例》　明确了三大规划的核心内容，将高校分类发展、高水平大学与学科建设、学科专业设置、应用型人才培养等悉数纳入，以此凸显规划的法律效力。

　　据上海交通大学规划发展处处长杨颉介绍，从立法角度来说，“规划入法”的做法目前只有美国实施得相对成熟，所以《条例》通过吸纳三大规划，固化上海教育综合改革的经验和成果，这种做法本身是比较新颖的。

　　目前，上海在基础教育、职业教育、终身教育等方面都出台了地方性法规，而《条例》的出台，完善了上海地方教育法律体系。

　　■促进性立法，同样可以被强制实施

　　相关人士透露，作为我国第一部促进高等教育改革发展的地方性法规，这部《条例》从最初的立法调研、到文本起草再到提交市人大审议——整个立法过程中，有个问题始终引发关注和热烈讨论：这部《条例》的定位是促进性立法，而非“管理法”。

　　更直白地说，这似乎是一部“没有牙齿的软法”，主要是通过鼓励、支持、引导、推动等方式，促进上海高等教育的发展。那么，随着《条例》的实施，其法律效力如何保证，究竟能对推动本市高等教育发展起到哪些作用？

　　“虽然不像管理法或行为法那样具有强制性和即刻性，《条例》所规定的法律义务较为‘软性’，但这并不意味着促进法没有‘牙齿’。”同济大学法学院副院长徐钢介绍，促进性立法同样是可以被强制实施的，即某些条款表面上看起来是“软性”的，但这种“软性”规定同样是一种“法律义务”，是具有强制性的。

　　■直面问题实质，落实高校办学自主权

　　办学自主权是高水平大学建设的关键之一，这点在《条例》中着墨颇多。

　　上海交通大学凯原法学院讲席教授沈国明指出，《条例》以制度供给为指导，在人员编制、收入分配等方面赋予高校更大自主权，在机构设置、职权配置、监管方式等方面也进行了积极的制度创新，直面问题实质，是《条例》最具“含金量”之处。

　　在备受关注的绩效工资分配方面，《条例》　要求，地方公办高校按照激励与约束相结合的原则，在绩效工资总量内，自主确定绩效工资分配方案。

　　《条例》　还特别规定，科技成果转化收益奖励、省部级以上教学和科技奖励、竞争性科研项目中用于人员的经费、引进高层次人才和团队所需人员经费以及捐赠收入中指定用于人员奖励等费用不列入绩效工资总量。

　　“过去我们的很多探索是摸着石头过河，现在有了　《条例》，前期获得的有效办学经验就变成了今后办学过程中要遵循的规定。”在上海师范大学党委书记滕建勇看来，虽然这部《条例》以鼓励、促进为主，不具有强制的约束力，但检验其立法成效，最好的办法就是看高校是否能在法律规定的框架体系下，将现有政策用足、用好。

　　让华东政法大学党委书记曹文泽颇为感慨的一点是：《条例》中的多项条款，都提到了“动态调整”，并把这部分办学自主权交到了高校的手上。在他看来，要有力突破目前高校在人才引进方面遇到的一些体制机制障碍，接下来即将启动的　《条例》　释义工作非常关键。“下放到高校手中的权力较过去大了，既要用好权力，又要对权力进行一定的约束，让《条例》真正落地，我们期待更加明确的操作流程和依据。”

　　首席记者　樊丽萍