摘要：党中央国务院在国家教育规划纲要中提出的关于“两个重要”的思想确定了我国民办教育的崇高历史使命；民教新政决定民办教育历史使命的实现；选择不同的新政将导致民办教育不同的命运；全面把握《纲要》精神、是形成真正符合我国民办教育实际和发展规律新政的关键。
主题词：纲要 民办教育 新政制定 历史使命
一年前颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“《纲要》”）提出了关于“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”即“两个重要“的思想，既表明了中央对民办教育事业的高度重视，又指出了我国民办教育的崇高历史使命，得到了社会和民办教育界的普遍拥护。为了落实《纲要》精神，有关方面正在抓紧研究制定民办教育新的政策文件。这项新政应该是落实《纲要》精神的行动计划、施工蓝图，它所涉及的主要政策选择将直接影响我国民办教育事业未来的命运；衡量其是否正确的唯一标准是：能否足以支持我国民办教育在今后十年实现中央所期盼的“两个重要”的崇高历史使命。令人担忧的是，目前在研究民教新政过程中确实存在着未能全面理解和把握《纲要》精神以及严重脱离我国民办教育实际的倾向。如不扭转照此下去，将不可避免地导致民办教育领域思想的混乱，影响和动摇广大民办学校举办者、办学者及其教师对民办教育事业的信心，我国民办教育事业有可能走上一段漫长的弯路！包容性地广泛听取社会各界尤其是民办学校举办者、办学者及其广大教师的心声和民办教育先进地区政府的意见、建议，成为当前全面把握《纲要》精神、形成真正符合我国民办教育实际和发展规律的新政的关键。面临选择的重大政策及其相关问题包括：
第一、各级政府发展中国民办教育的决心应该大还是小？
党中央、国务院在《纲要》中确定的关于形成“公办教育和民办教育共同发展的格局”的大政方针以及提出的“两个重要”的思想，是基于建设人力资源强国的需要，同时顺应了国外教育体制改革的潮流。许多发达和发展中国家的实践证明，私立教育是对公办教育的重要补充，是国家教育综合实力的重要体现。在美国，排名前列的百强大学中三分之二是私立大学。日本、韩国、菲律宾、印度尼西亚、巴西等国以及台湾地区在私立大学就读的学生都占到三分之二（我国民办高校在校生仅占总数的五分之一）。中国特色社会主义制度应该具有充分的包容性，不仅能办好公办学校，也能给予民办学校很大的生存、发展空间，经过长期努力也一定能够办出象美国哈佛大学，日本早稻田大学，印度韦洛尔理工大学，英国伊顿公学以及台湾地区辅仁、淡江、元智、长庚大学等一流水平的私立（民办）学校。温家宝总理特别强调，“要加快发展民办教育，满足不同社会群体多样化的教育需求”。但是长期以来，有些政府部门或政府部门有些同志对民办教育不了解、或不重视、或持有偏见，致使今日从上到下仍然存在不少对民办教育的歧视政策、歧视做法、歧视情绪。例如，当下有些地方政府在兴建、改建更多公办学校、幼儿园之际，有的领导甚至认为现在有钱了不再需要发展民办教育了，自觉、不自觉地采取挤压民办学校生存空间的做法，忘记了在教育资源严重紧缺时期民办学校所帮过的忙，也违背了公共领域深化改革、进一步转变政府职能的时代潮流。当代世界各国政府都力图从“万能政府”的泥坑中自拔，变成有限目标政府，例如以“购买服务”等多种形式，扭转以往提供一切公共服务产品的被动局面。地方各级政府满可通过给民办学校、民办幼儿园补贴，让其承担更多的教育责任，而自己担当“裁判员”，监控其办学质量和规范运营。今后即使依法不断增加了教育的公共投入，我国教育经费还会存在很大的缺口，仍然需要大量吸引民间资本兴办教育，引导社会民众进行更多的教育消费。从这个意义上讲，发展民办教育不仅是建设人力资源强国的需要，而且对于调整投资和消费结构，促进我国经济发展方式的转变同样具有重要的意义。发展民办教育事业还是我国教育体制改革的一项重大任务，对于形成充满生机活力的办学体制以及进一步激发教育创新的活力具有不可替代的作用。 2008年6月26日，中国教育报刊登时任教育部副部长袁贵仁同志的文章，肯定民办教育是“我国改革开发的标志性成果”，要求“采取更加开阔开放的发展思路，更加务实有效的手段举措，提高民办教育的现代化水平”。由此我们得到启示：发展民办教育的思想还可以更加解放些，步子还可以迈得更大些。当前在研究制定民教新政的关键时刻，值得重读这篇重要的文章。
第二、对要求合理回报学校给予还是不给予公共财政支持？
财政部门有些同志一直心存纠结，认为民办学校如不实行分类管理政府就不能给予经费资助，理由是公共财政只能支持属于非营利的包括捐资举办或者不要求取得合理回报的民办学校，否则会落入私人的腰包。其实不然。不少国家的政府都以各种方式资助私立学校。为什么呢？美国兰德尔教授指出，可以从私立教育具有的“公共性（publicness）”中寻找原因。他在《私立学校与公立学校：多元化的案例》一书中将私立学校的公共性概括为：（1）服务于家长的教育选择，提供与公立学校不同的教育服务；（2）培养的人才供社会享用；（3）节约了公共教育的开支；（4）探索新的办学模式为公立学校的改革提供借鉴。OECD国家报告明确指出：“国家鼓励公立学校和私立学校发展并提供其资源是出于多种原因。在许多国家，一个原因就是为了扩展学生及家庭的教育选择权。”这些开明的理念能否使上述心存疑虑的同志顿开茅塞！至于公共经费是否会落入私人的腰包，完全可以用制度来加以规避。
第三、是以“分类管理”还是以“大力支持”作为民教新政的主旋律？
关于按营利性和非营利性民办学校分类管理是《纲要》提出的一项重大改革试点任务，人们期盼该项试点能够取得成功，为解决民办教育发展中的难题提供一些新的政策支持。但是，搞分类管理不能简单照搬国外的做法。美国搞分类管理，是私立教育历经数百年已高度发达及其法规高度完善后的产物。我国民办教育的发展尚处于初级阶段，不少民办学校的生存根基还很脆弱。《纲要》提出该项制度构思的同时，在现阶段将其定位在“积极探索”，即需要先行试点，并非要求马上“推进”、“实行”。这也在提醒我们，对涉及11余万所民办学校和机构、数千万师生切身利益的一项重大政策的出台须慎之又慎。如果民办教育新政按马上“推进”、“实行”的思路进行总体设计，以“分类管理”作为该项新政的主旋律，则完全背离了《纲要》的本意。重读《纲要》第十四章可以发现，其所提出的“深化办学体制改革”背景下的“大力支持民办教育”（包括所提出的“依法管理民办教育”也是为了“大力支持民办教育”），无疑应该是民教新政真正的主旋律，新政的研究制定应就此多下功夫。
第四、取消还是维护要求合理回报民办学校的法定待遇？
《民办教育促进法》关于“合理回报”的规定，是基于我国在初级阶段国家教育经费长期紧缺的基本国情，既能维护教育公益性本质，又力图能更多吸引民间资本发展民办教育的一项创造性制度设计。后来未能落实好，并非这项制度不好，而是因为具体方案的设计存在着缺陷，导致多数民办学校举办者选择了“不要求合理回报”方式，但不排除其中有相当数量举办者以其他方式仍然在取得回报；其结果，不仅危及法律的权威性，还败坏了民办学校的风气。假如新的政策将解决机构属性问题以及提供优惠的对象界定为“捐资举办和出资人不要求取得合理回报的学校”，不仅大大不利于“鼓励出资”，而且违背了法律精神，有可能成为新的、后果更为严重的“政策歧视”。因为《民办教育促进法》关于扶持与奖励各项规定所涉及的对象始终未将要求取得合理回报的民办学校排斥在外。按照法律本意，即使是出资人要求取得合理回报的民办学校所从事的仍然是公益性事业。何况出资人获得合理回报这件事本身与所在学校及其广大师生的利益并不相关，为什么学校及其师生却由此而不能享受国家扶持与奖励的普惠政策呢？
第五、是以“鼓励出资”为主还是以“鼓励捐资”为主？
《纲要》指出，“鼓励出资、捐资办学”，从内容表述形式看上述两者间有先、后次序。假如民教新政选择倒过来的方式：弱化鼓励出资办学；强化鼓励捐资办学和不要求取得合理回报（毋庸置疑，这是我国民办教育领域应该积极倡导的正确方向），以此为现阶段政策的着力点，有可能产生事与愿违的结果。《纲要》强调，“立足社会主义初级阶段基本国情，把握教育发展阶段性特征”。难以辨驳的事实表明，当前我国民办教育发展的“阶段性特征”就是以出资办学为主，大多数民办学校出资者都希望取得回报。当前，广大民办学校正面临物价持续上涨，教职员工人力成本不断加大，需要还贷，生源大幅度下降、提升学费又受到限制等种种困难，假如民教新政拿不出打开民间资本进入民办教育领域的通道即“鼓励出资”的有效办法，未来10年，人们将看到的不是兴旺发达而是步履艰难的民办教育。以职业教育、高等教育等属于重资产型民办学校为例，都已进入了需要吸引人才、稳定队伍和提升质量、打造品牌即持续耗费大量资金的内涵发展关键时刻。唯独采取有效政策积极引导、大力吸引社会资本源源不断地注入，才有可能维持其持续发展。否则根本不可能与以公共资源作强大后盾的公办学校处于平等竞争的地位。而且其中不少学校将有可能资金链断裂、陷入濒临倒闭的困境，如何再能担当起中央所期盼的“两个重要”的历史使命？据胡润研究院最新报告披露，中国千万富豪达96万人，其中包括6万个亿万富豪；仅以最低拥有28亿元的50位女富豪为例，人均财富为97亿元人民币。遗憾的是超过1/3受访富豪选择了投资房地产。《国务院关于鼓励引导民间投资健康发展的若干意见》（国发【2010】13号）明确要求，“鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业。支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构”。建议有关方面真正着眼于国家大局，千方百计研究制定有利于多多吸收民间资本兴办民办教育的政策。总之，假如民教新政仍将现阶段政策的着力点放在“鼓励捐资”上，确实需要警惕出现毛泽东同志当年所提醒的情况：“把仅在将来有现实可能性的理想，勉强地放在现时来做，离开了当前大多数人的实践，离开了当前的现实性，在行动上表现为冒险主义”。（引自《实践论》）
第六、妥善解决还是仍然回避民办学校产权问题？
要鼓励出资，除了应出台涉及合理回报、税收优惠、财政扶持等方面的新政策，还必须妥善解决民办学校产权这一个多年不易启口、至今已必须直面的关键问题。民办学校究竟有无产权及其归属问题？依据法律，毫无疑问在其存续期间产权归学校法人所有。那么在民办学校终止、学校法人已不存在时，其产权事实上已变成了多元结构。《国务院关于鼓励引导民间投资健康发展的若干意见》（国发【2010】13号）明确要求，“加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制”；温家宝总理指出，“对民间资本进入教育可着手研究制定法规”；刘延东国务委员也作出关于教育部对如何吸引民间资本参与发展教育事业，其所面对的困难和制约进行深入研究，从政策和措施上予以支持的批示。这一系列重要指示抓住了长时间以来困扰和影响我国民办教育持续发展的症结。令人感悟到：解决好民办学校产权问题具有十分重要的意义；破解这个难题要从建立退出机制入手。为此，应把握这次制定新政的契机，进一步解放思想，改革创新，提出有针对性、实效性的举措解决好民办学校的产权问题，从而有效地挽回已经丧失的民间资本兴办民办教育的信心和热情。
建立退出机制需要承认出资人累积出资额及其自然增值的合法转让、受让权，核心是妥善解决民办学校剩余财产的归属问题。解决这个棘手难题的关键是如何在贯彻《物权法》与《教育法》之间找到平衡点。党的十七大报告关于“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度 ”的指示，为解决民办学校剩余财产处置问题提供了一把钥匙。例如，出资人要求取得合理回报学校终止办学时，对其中曾经能保证办学质量、有社会信誉学校的资产发生合法增值，在依法完成清算和清偿，包括在扣除受赠资产、政府公共财政支持资产及其自然增值，以及扣除出资人累积出资额及其自然增值补偿后的剩余资产，可以考虑从中给予出资人合适比例的奖励。具体比例是否依据学校存续期间出资人所提供的劳动、资本、技术、管理包括承担风险等要素投入所作贡献的实情来确定，授权地方政府就此酌情制定具体办法。反之，民教新政假如选择仅仅是按照原值计算的退回出资额的办法，可以预料，在现阶段出资兴办民办教育者将越来越少。《纲要》关于“鼓励出资”的目标将会落空。
第七、是客观还是主观看待民办学校所存在的问题？
经过多年的艰苦创业，我国大多数民办学校取得了积极的成绩，迈入了健康发展的轨道；但是从总体看，质量还不高，规模还不大，管理水平还低，与中央关于担当“两个重要”历史使命的目标预期相比，存在着相当大的距离。尤其还应该看到，一些民办学校办学指导思想有偏差，法人财产不到位，管理混乱，教学水平低，运作不规范，有的还存在较大风险隐患。必须高度重视并切实解决好这些问题。但是，决不能为此而因噎废食、裹足不前。因为所存在的这些问题并不代表中国特色民办教育的本质和全貌。哈佛大学作为美国私立教育成功的典范，自成立至今已有375年历史。中国特色民办教育事业前无古人，必然需要经历不断完善、逐步成熟的漫长过程。还应该看到，上述问题表明《民办教育促进法》关于“依法管理”一系列明确的规定至今并未得到全面贯彻落实。其原因，一是由于举办者、办学者自身素质、能力、水平存在问题导致不能认真依法办学；二是在既有公办教育又有民办教育的新形势下，各级政府就民办教育管什么、怎么管的问题并未真正得到解决，由于政府部门长时间不同程度存在的“缺位”、“越位”或“错位”问题导致在民办教育领域未能更好地依法行政，以及至今尚未形成科学有效的中国特色民办教育公共治理结构。现在《纲要》已将“依法管理民办教育”列为重要任务，上述问题可望逐步得到解决；还必须看到，“依法管理”仍然为了“大力支持民办教育”，使之持续科学发展，早日能够真正担当起“两个重要”的历史使命。
第八、就发展民办教育对地方政府放权好还是收权好？
当前民办教育发展进程中面临许多新情况、新问题，尤其是不同区域遇到的情况千差万别，民教新政确实不宜作“一刀切”的规定。真知来源于实践，要充分相信和肯定地方政府的首创精神，充分相信和肯定基层和第一线群众有能力、有智慧解决好发展中遇到的重大难题。《纲要》下达以来，一些地区已经（或正在）出台不少令人欣喜的鼓励政策。千万要避免由于上级新政的出台反而迫使下级收回创新举措情况的发生。为此，依据《纲要》关于“鼓励地方和学校大胆探索和试验”精神，积极鼓励、大力支持地方政府因地制宜、勇于实践、解放思想、大胆创新，努力开创民办教育事业的新局面，理应成为上述新政的鲜明特色。
作者简介：国家教育咨询委员会终身教育体制机制建设咨询组专家组组长，国家教育发展研究中心咨询专家，中国民办教育协会副会长、法律事务部部长，清华大学中国科技政策研究中心资深顾问研究员。
